Economie

SAR / SCOT / PLU : Et quoi encore ? 

Schéma d’aménagement : dessine-moi la Réunion des 10 prochaines années

CLICANOO.COM | Publié le 30 novembre 2009

Sur un territoire non extensible comme la Réunion, à partager entre un nombre croissant d’individus aux intérêts divergents, le Schéma d’aménagement régional (SAR) prend tout son sens. Institué dans les Dom par une loi de 1984, ce document vise à préserver un développement équilibré du territoire. Il attribue à chaque parcelle de l’île une finalité déterminée dans le souci de l’intérêt général, et ce pour 10 ans. Depuis août dernier, le conseil régional a arrêté un nouveau projet de SAR qui succédera au document de 1995 après avis du Conseil d’État, courant 2010. L’orientation principale affichée par le SAR 2009 demeure, comme en 1995, la préservation du foncier agricole. Mais ses prescriptions seront-elles mieux respectées cette fois ?

Le SAR ou Schéma d’aménagement régional est un document de référence qui fixe les grandes orientations en matière d’aménagement, de développement, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement. Il est élaboré à l’initiative du président du conseil régional en association avec l’État dans le cadre d’une procédure spécifique. Il détermine la destination générale des différentes parties du territoire, l’implantation des grands équipements d’infrastructure et de transport, la localisation préférentielle des extensions urbaines, des activités industrielles, portuaires, artisanales, agricoles, forestières, touristiques, ainsi que celles relatives aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (TIC). Le SAR comprend en outre un chapitre individualisé, le Schéma de mise en valeur de la mer. Celui-ci est consacré aux orientations fondamentales de la protection, de l’aménagement et de l’exploitation du littoral. Le SAR correspond à l’équivalent des schémas directeurs des régions métropolitaines.

2/ DEPUIS QUAND EXISTE-T-IL ?

C’est la loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, qui confère aux conseils régionaux d’Outre-Mer des compétences particulières en matière de planification et d’aménagement du territoire. À la Réunion, le SAR en vigueur actuellement est le premier et le seul qu’ait connu l’île jusqu’ici. Il a été adopté en 1994. Dix ans plus tard, le 5 novembre 2004, le conseil régional a décidé sa mise en révision.

3/ COMMENT EST-IL MIS EN OEUVRE ?

Le SAR encadre les documents d’urbanisme que sont les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) au niveau intercommunal, et les Plans locaux d’urbanisme (PLU) au niveau communal. Ceux-ci doivent être compatibles avec les dispositions du SAR au moment de leur approbation. Mais dans la pratique, ce n’est pas aussi évident. Le SAR de 1995 n’est pas appliqué de façon rigoureuse. Sa mise en oeuvre dépend dans les faits de la volonté des élus communaux. Mais c’est loin d’être évident. L’association des maires dit ignorer combien de communes à la Réunion ont adapté leur PLU au SAR. Cette réalité aboutit dans les faits à de véritables imbroglios législatifs et judiciaires. Dans son avis rendu le 16 octobre sur le projet de SAR 2009, le CESR (Conseil économique et social de la Réunion) souligne au sujet du schéma en vigueur : "la superposition des documents de planification et stratégiques aux différents niveaux induit une multiplicité d’intervenants et nuit à leur lisibilité. Cet empilement, les différentes échelles auxquelles ils sont élaborés (...) réduisent considérablement la portée (du SAR)."

4/ QUEL EST L’ENJEU ESSENTIEL DU SAR ?

La mission du SAR, aussi cruciale que complexe, consiste à favoriser l’équilibre du territoire et l’intérêt général de sa population au-delà des intérêts particuliers divergents. L’orientation principale du SAR 2009 reste, comme dans le SAR 1995, la protection des terres agricoles. Schématiquement, il s’agit d’éviter autant que possible que le foncier agricole ne pâtisse du nécessaire rééquilibrage économique entre les différentes microrégions de l’île. Si, globalement, l’ensemble des acteurs s’accordent sur le volontarisme affiché par le SAR 2009 pour la préservation des terres naturelles et agricoles, nombre d’entre eux restent dubitatifs quant à l’application future des préconisations. L’expérience du SAR de 1995 a montré qu’une fois confrontées à la réalité des arbitrages communaux, de "nombreuses orientations lourdes du SAR" sont restées "lettre morte", comme le rappelle le CESR dans son avis du 16 octobre.

5/ POURQUOI L’APPLICATION DE SES PRÉCONISATIONS EST-ELLE SI ARDUE ?

Le projet de SAR met en confrontation deux approches divergentes, voire conflictuelles. D’un côté, prévaut une approche stratégique de développement du territoire avec des projets urbains, ruraux, économiques et résidentiels propres à chaque microrégion, si ce n’est à chaque commune. De l’autre côté, prévaut l’immédiateté à laquelle sont soumis les maires, véritables patrons de l’espace, confrontés à de nombreuses demandes individuelles. Or, le SAR dépend avant tout dans son application de la volonté des élus communaux. La mise en oeuvre de ses préconisations se révèle donc trop aléatoire pour qu’il s’impose avec efficacité. Seul le recours intenté par un tiers peut, en cas de non-respect, permettre de rectifier le tir.

6/ QUEL EST LE BILAN DU SAR 1995 ?

Le SAR de 1995 avait dégagé trois priorités. Il s’agissait de la protection des milieux naturels et agricoles, d’un aménagement plus équilibré du territoire et d’une densification des agglomérations existantes accompagnée d’une structuration des bourgs ruraux. D’après un bilan réalisé par l’Agorah (Agence pour l’observation de la Réunion, l’aménagement et l’habitat) en 2003 et confirmé dans l’avis du CESR (16 octobre 2009), le premier objectif n’a été que partiellement atteint et les autres, quasiment pas. C’est d’ailleurs l’une des principales raisons pour lesquelles le document a été mis en révision en 2004. Certes, sans le SAR actuel, les surfaces agricoles de l’île auraient reculé encore plus vite sur les 15 dernières années. Mais selon le CESR, "les objectifs de protection du foncier agricole et économique ne sont pas atteints". Il ajoute : "La poursuite de l’étalement urbain, une insuffisante densification, un développement insuffisant des services et de la structuration des bourgs sont constatés." Et pour cause, le CESR souligne "un déficit de cohérence et de cohésion dans l’application et la mise en oeuvre du document". Concrètement, la surface agricole utile (SAU) que l’on avait estimé devoir maintenir a été malmenée par endroits en raison d’un laxisme qui a abouti au "mitage", c’est-à-dire à l’installation progressive et insidieuse de bâtiments dans des paysages à vocation non urbaine. Ainsi, depuis,1995, on a assisté à des déclassements " de fait" de terres cannières, en particulier dans l’Est. Autant de raisons qui ont motivé à modifier le SAR, notamment pour améliorer ses chances de mise en oeuvre concrète.

7/ OÙ ON EST-ON AUJOURD’HUI DU PROCESSUS D’ÉLABORATION DU NOUVEAU SAR ?

Depuis la décision de mise en révision du SAR par le conseil régional fin 2004, socioprofessionnels, maires, représentants des communautés de commune, du conseil général et de l’État se sont régulièrement réunis pour dessiner les grandes orientations. Défenseurs de l’agriculture, des entreprises ou encore du logement ont exercé chacun leur lobbying. Entre avril et décembre 2008, après une série de rencontres bilatérales entre les membres de la commission régionale chargée de l’élaboration du nouveau SAR et les communes, la concertation s’est poursuivie au cours du premier semestre 2009. Les dernières rencontres ont été menées avec les EPCI (Établissements publics de coopération intercommunale) et syndicats mixtes chargés d’élaborer les SCOT. Après présentation à la commission le 15 juillet, le nouveau projet de SAR a été arrêté par la Région le 4 août 2009. Mais la procédure, longue et complexe, ne s’arrête pas là.

8/ QUE DOIT-IL SE PASSER À PARTIR DE MAINTENANT ?

Aujourd’hui, après cinq ans de concertation et le projet arrêté par la Région, le SAR 2009 en arrive à la dernière phase de son élaboration. Il fait en ce moment l’objet de discussions dans les conseils municipaux. La synthèse de celles-ci, ainsi que l’avis du CESR et les résultats de l’enquête publique qui a cours jusqu’au 5 janvier seront envoyés au Conseil d’État. Autant de volumineux documents que l’institution doit étudier avant d’arrêter sa décision d’adoption, courant 2010.

9/ APRÈS TOUT, POURQUOI LE SAR 2009 SERAIT-IL PLUS "EFFICACE" QUE CELUI DE 1995 ?

Le SAR 1995 avait été construit ex-nihilo. Celui de 2009 a bénéficié de cette première expérience, ainsi que d’outils modernes, tels que ceux de l’Agorah qui ont permis d’élaborer des scénarios d’avenir relativement précis. En outre, le SAR 2009 prend davantage en compte les enjeux globaux dans lesquels l’avenir de l’île doit être pensé. Il est aussi construit en connaissance des plans de préventions des risques naturels et industriels, documents qui n’existaient pas avant 1995. Pour toutes ces raisons, le SAR 2009 semble plus compatible que le précédent avec le territoire et ses différents échelons. Il a été pensé comme un moyen au service d’un projet global et non plus comme une fin en soi. Et pour cause, les projets réunionnais - "Île verte" et "Gerri" - ont émergé après 1995. Par ailleurs, les communes ont été consultées au cours de l’élaboration, ce qui n’avait pas été le cas pour le premier projet. Un autre atout qui laisse penser que le nouveau SAR a plus de chances d’être respecté par les maires que le précédent. Mais cela, seules des évalutions rigoureuses pourront le confirmer.

Dossier : Séverine Dargent