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Rapport GARCIA - Etude sur le découpage de Saint Louis
Ville de SAINT-LOUIS•-
-». ~ ETUDE RELATIVE AU PROJET DE DECOUPAGE DE LA COMMUNE DE SAINT-LOUIS Experts-Consultants
SOMMAIRE --§-- PREMIER THEME : ETUDE DES ASPECTS FINANCIERS 1.- LE CONSTAT GENERAL 7 1.2.- L'ÉTUDE DES PRINCIPAUX INDICATEURS 8 1.2.1.- Le fonctionnement communal 8 1.2.1.1.- Les dépenses de fonctionnement 8 1.2.1.2.- Les recettes de fonctionnement 9 1.2.2.- L'investissement dans les projets municipaux 11 2.- LES ENJEUX POUR L'ÉLABORATION DES FUTURS BUDGETS DISTINCTS 13 2.1.- LES DONNÉES INTERNES UTILISABLES 13 2.2.- LES PROPOSITIONS DE CLÉS DE RÉPARTITION 14 2.3.- LES DIFFICULTÉS DUES AUX INCERTITUDES DES FUTURS PROJETS POLITIQUES 15 2.4.- LE TRAITEMENT DES RÉSULTATS DE L'EXERCICE DE LA VILLE APRÈS LE DÉCOUPAGE 17 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
3. LA PRESENTATION DES SITUATIONS FINANCIERES DE CHAQUE
3.2.1. l'octroi de mer 21 3.2.2.- La fiscalité directe locale 22 3.2.3.- L'attribution de compensation C.I.VI.S. 24 3.2.4.- La Dotation Globale de Fonctionnement (D.G.F.) 25 3.2.5.- La taxe sur les carburants 26 3.2.6.- Les recettes des contrats aidés 26 refacturer 27 3.3.- LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT 27 3.3.1.- Les charges à caractère général (chapitre 011) 27 3.3.2.- Les dépenses de personnel (chapitre 012) 28 3.3.3.- Les autres charges de gestion courant (chapitre 65) 28 3.3.4.- Les charges financières (chapitre 66) 29 3.3.5.- Les charges exceptionnelles réelles (chapitre 67) 30 4. SYNTHÈSE DE L'ANALYSE DES BUDGETS DES FUTURES DEUXIEME THEME : LES ASPECTS PATRIMONIAUX 1. LE CONSTAT GENERAL 34 1.1.- LE PORTEFEUILLE FONCIER 34 1.2.- LES IMMOBILISATIONS BÂTIES 34 1.3.- LES BIENS AMORTISSABLES 35
3 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
1.4.- LES IMMOBILISATIONS FINANCIÈRES 36 1.5. LES IMMOBILISATIONS FIGURANT DANS LES BUDGETS ANNEXES 36 1.5.1.- le budget annexe de l'eau 36 1.5.2.- le budget annexe assainissement 37 1.6.- LE CAS PARTICULIER DU FONDS ARTISTIQUE 37
2. LES PROPOSITIONS POUR UN PARTAGE PATRIMONIAL EQUITABLE 42 2.1.- UN PARTAGE DE L'EXISTANT A ORGANISER 42 2.1.1.- Les immobilisations « durables » 42 2.1.2.- Les biens « meubles » 42 2.1.3.- Les autres biens particuliers 43 2.2.- DES MODALITES DE COLLABORATION A CONVENIR 44 TROISIEME THEME : LES ASPECTS ORGANISATIONNELS ET FONCTIONNELS DE L'OPÉRATION DE DÉCOUPAGE 1.- L'ORGANISATION POLITIQUE DES NOUVELLES COMMUNES 45 1.1.- LA FUTURE COMMUNE DE SAINT-LOUIS / BNC COMPRENANT PLUS 1.2.- LA FUTURE COMMUNE DE LA RIVIERE / LES MAKES
4 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants 1.3.- LES INCroENCES SUR LA CARTE ELECTORALE CANTONALE 46 1.4.- CONCLUSIONS ET SUGGESTIONS 46 2.- L'ORGANISATION DES SERVICES MUNICIPAUX 47 2.1.- LES MOYENS HUMAINS 50 2.1.1.- La répartition actuelle du personnel municipal 50 2.1.2.- Proposition d'organisation des services municipaux pour les nouvelles communes 52 2.1.2.1.- Les principes généraux 52 2.1.2.2.- Le cadre de travail 54 2.1.2.3.- Les économies potentielles 55 2.1.2.4.- Les besoins en personnel pour chaque future commune 55 2.2.- LES MOYENS TECHNIQUES ET MATÉRIELS 56 3.2.2.1.- Les services de nature administrative 56 3.2.2.2.- Les services de nature technique 57 2.3.- LA MISE EN PLACE D'UNE COMPTABILITE SIMPLIFIEE 57 QUATRIEME THEME : LES ASPECTS QUALITATIFS DES SERVICES PUBLICS 1.- LES SERVICES OFFERTS PAR LA COMMUNE 63 1.1.- LES SERVICES MUNICIPAUX 64 1.2. LES SERVICES PARA-MUNICIPAUX 66 1.2.1.- Les associations 66 1.2.2.- Les sociétés d'économie mixte (SEM) 67
Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
PREMIER THEME : ETUDE DES ASPECTS FINANCIERS Un des objectifs de cette mission est de présenter, en fonction d'un certain nombre d'hypothèses, les premiers budgets prévisionnels de chaque commune faisant l'objet du découpage de la commune de SAINT-LOUIS. A ce titre, nous proposerons les premiers éléments nécessaires à l'appréciation de la viabilité financière des futures communes à créer pour la décision de l'arrêté de scission que doit prendre le représentant de l'État. En conséquence, notre approche consistera à déterminer les marges de manœuvres financières dont disposeraient les futures collectivités issues du découpage, leur capacité d'épargne nette et les possibilités de recours à l'emprunt auxquels elles pourraient prétendre pour financer leurs premières actions. Pour se faire, nous avons entrepris de reprendre plusieurs documents comptables et d'en faire une synthèse: comptes administratifs depuis 2001, budget prévisionnel 2005, états divers, etc. Ceci en vue d'appréhender les enjeux financiers dans le cadre de notre étude et non de réaliser un audit des comptes qui nécessiterait davantage de temps, sans apporter une plus grande pertinence dans l'élaboration des budgets prévisionnels des futures communes. 1.- LE CONSTAT GENERAL 1.1.- PRÉSENTATION DES DONNÉES DE SYNTHÈSE BUDGÉTAIRES Le budget principal de la commune, toutes sections confondues, est d'environ une soixantaine de millions avec une section de fonctionnement qui dépasse les 43 millions de dépenses réelles au compte administratif 2004.
7 Étude relative au projet de découpage communal — GARCIA Experts-Consultants
Les recettes de fonctionnement augmentent régulièrement et ont atteint les 52,5 millions. Ceci permet à la commune de dégager une épargne nettement suffisante pour rembourser le capital des emprunts avec une marge d'au moins 3 millions qui s'ajoutent à l'autofinancement normalisé. L'endettement de la commune était, compte tenu du capital restant dû en début d'année 2005, de 11 641 K€. Ceci revient à considérer un endettement, avec une population totale de 44 112 habitants, d'environ 264 euros par habitant, très faible, si on le compare avec la moyenne de la strate des communes de même importance (1037 euros par habitants). Il convient d'ajouter que la commune en 2005 a réalisé un emprunt de 4 millions d'euros avec DEXIA, ce qui devrait faire augmenter ce ratio. Le potentiel fiscal de la commune, qui ne perçoit plus la taxe professionnelle depuis 2003, est faible au regard de celui de sa strate respectivement 294 et 579 euros par habitants. Ceci s'explique en partie par la concentration des ressources fiscales sur les contribution des entreprises, et notamment l'usine du Gol. L'impact de cette taxe apparaît indirectement dans le montant de l'attribution de compensation versée par la C.I.VI.S. qui perçoit la T.P.U. (Taxe Professionnelle Unique). 1.2.- L'ETUDE DES PRINCIPAUX INDICATEURS 1.2.1.- Le fonctionnement communal 1.2.1.1.- Les dépenses de fonctionnement Le poste le plus important en dépenses est celui du personnel qui représente environ 61% des dépenses réelles. Ce chiffre est minoré par le fait qu'une partie des contrats aidés émarge au budget du C.C.A.S. Toutefois, cette part a tendance à rester stable depuis plusieurs années compte tenu de la volonté de maîtriser ce poste de dépenses. Les autres dépenses les plus importantes sont constituées par les subventions aux budgets C.C.A.S. et Caisse des écoles, vient ensuite l'alimentation comme le montre le tableau suivant, repris dans VANNEXE 1. Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
TOTAL D.R.F. 43 349 216 100% 51 119400 100% Les intérêts courants sur les prêts d'année en année diminuent, ce qui traduit un désendettement de la commune. De plus, aucun prêt n'a été contracté au cours de l'année 2004. Le tableau suivant montre que la charge des intérêts dus ne représente qu'un pour cent environ du total des dépenses réelles de fonctionnement. Les intérêts courants sur les prêts d'année en année diminuent, ce qui traduit un désendettement de la commune. De plus, aucun prêt n'a été contracté au cours de l'année 2004. Le tableau suivant montre que la charge des intérêts dus ne représente qu'un pourcent environ du total des dépenses réelles de fonctionnement. PRINCIPALES DEP. REELLES
1.2.1.2.- Les recettes de fonctionnement Les principales recettes récurrentes Concernant les produits, de manière récurrente dans les collectivités réunionnaises, c'est l'octroi de mer qui représente un quart des recettes réelles de fonctionnement (R.R.F.) avec environ 12,5 millions d'euros en 2004 ; Les dotations de l'État, dont la D.G.F. (Dotation Globale de Fonctionnement), représentent un autre quart si on inclut le remboursement des contrats aidés, la CAF et les diverses compensations de nature fiscales comme le montre ce tableau détaillé en ANNEXE II. PRINCIPALES REC. RELUES
TOTAL RRF
52533946
100%
50 8811 00
100% La commune, ne percevant plus de TP après son adhésion à la C.I.VI.S., a gardé les produits de la taxe d'habitation et des taxes foncières pour un total d'environ 8 millions d'euros. La ventilation entre les taxes sur les ménages notifiées à la commune a suivi l'évolution des bases suivantes :
Hormis la T.F.P.N.B., ces bases sont assez dynamiques surtout en matière de taxe d'habitation. En 2004, cette dernière a permis à la commune de récupérer 12,4 millions d'euros auxquels s'ajoutent plus de 428 K€ de compensation de l'État. A ce titre, de manière normale, la commune continue de récupérer une partie des compensations au titre de la taxe professionnelle, mais cette dotation diminue chaque année et devrait passer de un peu moins de 1,3 millions d'euros en 2001 à environ 200 K€ cette année. A partir de la répartition des bases fiscales, nous pouvons supposer qu'une grande partie provient des zones d'activités qui, même en l'absence comme on l'a dit de recettes fiscales sur les entreprises revenant à la ville, lui permettent de récupérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties (y compris pour l'usine du Gol). Concernant les revenus des propriétés bâties (assimilables à des loyers), avec la revente notamment de logements sociaux et la régularisation des occupants sans titre, ces recettes sont en diminution Toutefois ces recettes ne peuvent à terme qu'entraîner des résultats positifs dans la gestion des actifs communaux : la ville, n'étant plus propriétaire, n'aura plus à payer certaines taxes dont la T.E.O.M. (qui revient à la C.I.VI.S.). 10 Les recettes particulières de l'intercommunalité II faut donc ajouter à toutes ces recettes, d'une part, l'attribution de compensation, pour un montant similaire, octroyé par la communauté d'agglomération calculée sur la base des transferts de charges de la commune à PE.P.C.I. et la taxe professionnelle unique perçue. Au vu des résultats de la précédente étude de 1999, la répartition de la taxe professionnelle se faisait selon le rapport suivant : 95% pour SAINT-LOUIS et 5% pour la RIVIERE. L'attribution de compensation (A.C.) a été calculée sur la base de T.P. de l'année 2002 qui correspond à l'année précédant celle de l'institution de la communauté d'agglomération, soit 8.087.387,13 euros. Cette dotation a été diminuée de 49 400 euros en 2004 suite au transfert de charges à la C.I.VI.S. relatif à la Mission Locale Sud. Il en ressort un déséquilibre très important au profit de SAINT-LOUIS qui, en cas de recalcul, serait donc défavorable au secteur de la RIVIERE compte tenu que les charges transférées ne sont pas significatives. S'ajoute, d'autre part, la Dotation de Solidarité Communautaire (D.S.C.) servie à la commune mais ne présentant pas d'aspect obligatoire. Les critères retenus par la C.I.VI.S. pour la répartition de la D.S.C. sont la population, le potentiel fiscal, le dynamisme des bases de T.P. et un critère de charge qui tient compte du nombre de foyers exonérés de taxe d'habitation. Elle est en forte diminution depuis la transformation de la C.I.VI.S en communauté d'agglomération comme le montre le récapitulatif ci-après. D'autre part, il n'existe aucune certitude sur son maintien dans les années futures.
1.2.2.- L'investissement dans les projets municipaux Les reports de crédits sont très importants et représentent environ un exercice pour une quinzaine de millions d'euros en 2004. Ceci se traduit par un compte de travaux en cours pour l'année 2005 de près de 33 millions d'euros à comparer avec la dizaine de millions de dépenses réelles au compte administratif 2004 (dont un tiers de remboursement de capital).
11 Etude relative au projet de découpage communal — GARCIA Experts-Consultants
Il faut ajouter que 2004 a été une année transitoire avec des taux de réalisation assez faible mais que 2005, comme les années précédentes, est marquée par un plus grand volume de travaux. De même, cette situation n'est pas aggravée par un alourdissement de l'endettement compte tenu que la municipalité n'a pas engagé de nouveau emprunt (l'encours au 1er janvier 2005 étant de 11 641 K€). Les dépenses d'équipement restent donc prioritaires au plan de l'investissement avec un ratio par habitant en 2004 de 142 euros qui reste en deçà de la moyenne de la strate de la catégorie de SAINT-LOUIS (246 euros par habitants). Dans ces conditions, la commune doit disposer d'une épargne pour financer ses projets plus ou moins importante en fonction de sa programmation annuelle et de ses possibilités de réaliser effectivement les projets prévus. Pour 2005, la commune a inscrit un emprunt complémentaire de 6 millions qui contribue à l'équilibre de la section d'investissement, mais sera réalisé en fonction des engagements des dépenses d'équipements. La commune devrait donc avoir un recours minimal à l'emprunt dans le plan de financement des investissements avec 4 millions d'euros déjà réalisés depuis le début de l'année. De plus, les ressources propres d'investissement sont constituées du retour de F.C.T.V.A. de l'ordre de 1,5 million. Or en 2003, l'investissement communal qui sert de base de calcul pour 2005 a été particulièrement important. Depuis cette année, la Région doit reverser du F.R.D.E. à toutes les communes selon des clés de répartition favorables à SAINT-LOUIS. Une inscription budgétaire de 1,5 million a été faite au budget primitif de 2005. Enfin, la commune devrait recevoir des subventions importantes au vu des aides contractualisées avec le Département essentiellement (C.A.C.). 12 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
2.- LES ENJEUX POUR L'ÉLABORATION DES FUTURS BUDGETS DISTINCTS 2.1.- LES DONNÉES INTERNES UTILISABLES Divers traitements comptables ont été demandés auprès du service comptable afin de déterminer s'il était possible de récupérer des données fiables par zone. Il ne nous a pas été possible, en fonction de la disponibilité des personnes et surtout au regard du rapport entre le travail requis et les résultats attendus, d'approfondir certains postes comptables. A titre d'exemple, il est toujours possible de connaître le coût des consommations pas écoles (téléphone, électricité, produits d'entretien, ...) mais de manière générale une recherche de ces montants nécessite plusieurs heures de compilation de documents divers. Ces remarques concernent essentiellement des dépenses de fonctionnement pour lesquelles la somme des mandats représente plusieurs centaines de factures qui, en dehors de retraitements informatiques, demanderaient des heures de reclassement. Hormis divers postes qui relèvent donc d'un fonctionnement général, il est possible de rechercher certaines informations plus ou moins facilement. C'est le cas des subventions octroyées aux associations, les charges de personnels des services localisés, les locations immobilières, les participations de la commune dans le cadre de convention d'aménagement avec les S.E.M. Il existe aussi des chiffres clés qui devraient contribuer à approcher plusieurs dépenses du fonctionnement de la ville. C'est le cas de la longueur de voirie qui nous renseigne sur les coûts d'entretien en fonction des programmations à mettre en œuvre. Il en est de même de la liste des immobilisations communales qui peuvent induire des frais de maintenance, entretien, assurance, sans compter les frais d'énergie ; ces coûts représentant une part importance des charges d'exploitation. Pour la confection des repas, il importe de connaître aussi le nombre de rationnaires par école et les autres établissements pour lesquels la commune intervient. Concernant la section d'investissement, les libellés des mandats permettent, pour partie, de valider la localisation d'une grande partie des travaux. De plus, le recours pratiquement systématique à des marchés permet de mieux suivre les engagements opération par opération. Plusieurs recettes pourront être approchées comme par exemple le F.C.T.V.A. qui dépendra de la répartition des dépenses de l'antépénultième année. 13 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
Nous pensons qu'il est possible de récupérer une partie importante de ces informations grâce aux libellés des mandats et des numéros d'opération, puis de les affecter en fonction de leur localisation. Bien entendu, tout ne pourra être affectable, notamment pour les travaux d'entretien et de réparation courants qui sont réalisés par la régie communale et requièrent des retraitements fastidieux en l'absence de fiches d'interventions détaillées et suivi de manière informatisée. En fonction des moyens et du temps requis pour obtenir ces données, la commune pourra affiner et valider certaines évaluations qui pourront être faites. A la différence des emprunts, de manière générale non affectés, les engagements donnés qui figurent dans les annexes des comptes administratifs, comportent des libellés suffisamment détaillés. Il s'agit, dans la majorité des cas, des noms des opérations de logements réalisées par diverses SEM ou de l'hôpital de SAINT-LOUIS qui ont fait appel de divers prêts avec des établissements bancaires (C.D.C., C.F.L., C.F.F., C.P.O.H.L.M.). En conclusion, nous nous attacherons donc à extraire un maximum d'informations disponibles ne requérant pas de traitement lourd pour en faire une ventilation la plus pertinente possible. Pour le reste, il conviendra d'extrapoler certaines de ces données dans un cadre d'hypothèses réalistes. 2.2.- LES PROPOSITIONS DE CLÉS DE RÉPARTITION La deuxième catégorie de données à répartir concernent les dépenses et la majeure partie des recettes qui ne peuvent être réparties par zone. Un classement de ces informations permet de ranger certains postes par priorité ou importance. Compte tenu des montants à prendre en compte dans le budget communal, nous avons relevé une liste d'indicateurs qui nous paraissent pertinents et devraient nous aider à construire les propositions de budget pour chaque commune. Parmi ces indicateurs, nous avons repris certaines données clés et incontestables comme la population INSEE, la longueur de voirie, le nombre de ménages, de rationnaires,... L'introduction de critères fiscaux et financiers est nécessaire pour tenter d'approcher la richesse de la commune actuellement et des futures communes. 14 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
A titre d'exemple, le potentiel fiscal de la commune était en 2004 de 135 euros par habitants d'après nos calculs, ce qui est très en deçà de la moyenne de la strate. Même s'il est important l'impacte budgétaire de la fiscalité directe locale doit être relativisé. Il faut ajouter que la taxe professionnelle de la commune qui est dynamique ne lui revient pas directement puisque c'est la communauté d'agglomération qui collecte la TPU. Il faudra donc rechercher un coefficient financier pour pondérer l'impact fiscal puisque, de fait, il existe un déséquilibre en défaveur de la RIVIERE. Les critères à prendre en compte devront pouvoir, bien entendu, être basés sur des éléments chiffrables. Ce coefficient pourrait inclure des critères comme la population, la part de la fiscalité y compris l'octroi de mer et certaines dotations d'État. Traditionnellement, comme dans le cadre du calcul de la Dotation de Solidarité Communautaire servie par les EPCI, il est rajouté un critère de charge qui peut être celui du nombre de linéaire de voirie par exemple. De même, une part fixe peut être ajoutée avec des pondérations en fonction de l'importance des critères utilisés. Ce coefficient financier devrait être utilisé, par exemple, pour la répartition de la dette puisque les emprunts ne sont pas en majorité affectables. 2.3.- LES DIFFICULTÉS DUES AUX INCERTITUDES DES FUTURS PROJETS POLITIQUES Par définition, le projet politique des futures équipes municipales n'étant pas connu, il sera impossible de déterminer les priorités et les projets à prendre en compte dans les budgets. Ceci est valable pour la politique sociale qui ne permet pas de valoriser par avance, le prix fixé pour la cantine, les droits d'entrée et autres redevances, ... Par voie de conséquence, il est difficile de connaître par avance les subventions qui seront allouées aux associations puisque, par définition, celles-ci restent à l'appréciation du conseil municipal. Les budgets du C.C.A.S. et de la Caisse des écoles fonctionnant essentiellement par une subvention du budget principal, il conviendra de se limiter à supposer que cette répartition se fera par référence à ce qui existe aujourd'hui. 15 Etude relative au projet de découpage communal — GARCIA Experts-Consultants
Reste, que ces budgets peuvent varier fortement en fonction des priorités données par les élus, même s'il apparaît que le centre-ville soit plus concerné par une importante population en difficulté au regard des données INSEE, du nombre de logements sociaux et du caractère urbain dense. Nous nous en tiendrons donc à un cadre d'hypothèses restrictif par comparaison avec l'existant. L'absence de P.P.I. (Programme Pluriannuel d'Investissement) n'est par contre pas de nature à faciliter l'évaluation des sections d'investissement respectives à chaque commune. A titre d'exemple, le projet de mise en œuvre de la restauration collective pose problème à plusieurs titres. En premier lieu du point de vue de l'implantation qui implique un éloignement des centres de distribution. Cet éloignement de la cuisine induit un surcoût (déplacement des véhicules renouvellement de matériels roulants, ...) qui devra être pris en charge sur le budget global. Le personnel concerné devra aussi, s'il est affecté à la conception des repas, être rattaché à une commune quel que soit son lieu de résidence. Enfin, le choix du mode de gestion pourrait être sujet à discussion selon qu'une des deux communes décide de choisir à l'avenir entre une régie directe (avec convention de bouche éventuellement) ou une délégation de service public. Un autre exemple permet de soulever d'autres types de difficultés comme le regroupement des services techniques. Comme dans l'exemple de la cuisine centrale se pose le problème de l'implantation mais surtout de l'urgence de la mis en œuvre du projet d'une certaine importance en terme d'étude, de délais et de coût. Sont alors soulevées d'importantes difficultés pour l'élaboration du programme avec en perspective la date du découpage. En effet, les services actuels sont beaucoup plus spécialisés et les effectifs plus étoffés que ce qu'ils pourraient être avec un découpage en deux communes. Il importe alors de réfléchir en cas de scission à dimensionner correctement l'investissement qui sera fait et, si possible, construire des bâtiments modulables, ou trouver d'autres solutions techniques. D'autre part, en fonction des compétences internes et des projets à réaliser court et moyen termes, chaque Maire et son équipe devra faire des choix entre « faire » et/ou « faire faire ». 16 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Ces données subjectives auront certainement des incidences en terme de coût et de mobilisation de moyens humains et logistiques qu'il nous est difficile d'approcher de manière chiffrée. 2.4.- LE TRAITEMENT DES RÉSULTATS DE L'EXERCICE DE LA VILLE APRÈS LE DÉCOUPAGE Le problème particulier de l'affectation du résultat de l'exercice doit faire l'objet d'une décision au niveau du conseil municipal. L'instruction M14 prévoit que le résultat de fonctionnement cumulé soit affecté en totalité à la couverture du déficit d'investissement (y compris en tenant compte des restes à réaliser), le résultat d'investissement étant automatiquement repris sur le prochain exercice. S'il existe un solde positif, celui-ci peut être, à l'appréciation des conseillers, soit affecté en fonctionnement ou en investissement. Se pose donc un double problème :
Nous n'avons pu obtenir d'avis des services préfectoraux, mais à notre sens il convient, dans le cadre de la préparation de la scission de détailler au plus près les plans de financement en distinguant les projets revenants à chaque future collectivité. Au vu des réalisations, et dans un souci d'équilibre, les résultats de l'exercice devront être appréhendés au mieux, notamment au regard des restes à réaliser en dépenses et des restes à recouvrer en recettes. 17 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
3. LA PRESENTATION DES SITUATIONS FINANCIERES DE CHAQUE NOUVELLE COMMUNE En fonction des objectifs de la mission et d'un cadre d'hypothèse qui reste à définir, nous abordons dans cette troisième partie l'élaboration des budgets prévisionnels des deux nouvelles communes. Ce travail a pour finalité de se prononcer, autant que faire se peut, sur la viabilité financière du découpage qui est requise pour que le Préfet puisse prendre son arrêté de scission et apprécier l'opportunité du projet. Les budgets présentés ont donc été établis en tenant compte :
D'autre part, nous avions convenu que certains postes soient chiffrés en fonction de ratios obtenus auprès d'autres communes similaires en taille et si possible se rapprochant de leur fonctionnement (parc automobile, nombre de rationnaires, effectifs, ...). Pour la partie investissement, la transposition de certains postes n'est pas justifiée compte tenu que les montants sont fonction des projets et de la politique menés par les élus. La présentation de nos travaux se fera par section, avec un approfondissement des données permettant d'approcher les marges de manoeuvre financières des futures communes, leur capacité d'épargne nette et les possibilités de recours à l'emprunt auxquels elles pourraient prétendre pour financer leurs premières actions. Cette approche nous apparaît plus réaliste et pertinente compte tenu qu'il n'est pas possible de connaître par avance les investissements futurs de chaque commune. Nous avons toutefois entrepris d'approcher un certain nombre de montant pouvant figurer dans la section d'investissement, notamment concernant les recettes propres de chacune des collectivités. 18 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Sur le plan comptable, nous ne reprendrons dans la présentation des budgets que les opérations réelles et non pas les opérations d'ordre comme l'amortissement qui n'influent pas sur le budget global. Les budgets prospectifs figurant en ANNEXE III ne sont qu'une première ébauche, ne pouvant être considérée comme définitive. Une nouvelle présentation, actualisée en fonction du compte administratif 2005, devrait apporter des informations plus récentes et plus fiables. De plus, nous sommes toujours dans l'attente de réponses des autorités des services de l'État qui pourront influer sur la présentation du dossier définitif à transmettre au Préfet, préalablement à la réalisation de l'enquête publique précédant la scission effective de la commune de SAINT-LOUIS. En conclusion, les budgets présentés pour les deux communes permettent une approche des éléments constitutifs du surcoût engendré par le découpage, et des recettes qu'elles sont en droit d'attendre . D'autre part, nos simulations portent principalement sur la section de fonctionnement. Rappelons à ce titre qu'un des objectifs de cette analyse financière est d'apprécier la capacité des communes à générer suffisamment d'excédent sur les opérations réelles en vue au minimum du remboursement des emprunts et du financement des investissements. Nous attirons votre attention sur l'importance des « recettes propres » qui doivent figurer en recette d'investissement comme le F.C.T.V.A. et la T.L.E. qui participent à l'évaluation de l'épargne de la commune. Comme nous l'avons précisé pour le F.C.T.V.A., ce sont les informations sur le budget des 2 années précédant le calcul qui permettront d'établir une ventilation. Il conviendrait donc de mettre en place les modalités de récupération de ces données à transmettre ultérieurement au service préfectoral concerné. 3.1. LE CADRE D'HYPOTHÈSES POUR L'ÉLABORATION DES BUDGETS DES FUTURES COMMUNES L'ensemble des données répertoriées et évaluées a été ventilé selon des principes de répartition provenant :
19 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
- de documents internes à partir desquels nous avons réalisé des extractions et - des ratios financiers qui lorsqu'ils nous paraissaient pertinents et - d'informations chiffrées qui ont été transmises par les organismes extérieurs De ces informations, nous pouvons appliquer deux méthodes de traitement des données que nous avons adaptées en fonction du type de dépenses ou des modes de calculs particuliers comme pour certaines recettes. La première méthode (cf. paragraphe 2.1.) consiste à retraiter les données propres à la commune que nous avons pu collecter. Cette méthode s'applique pour apprécier les lignes comptables comme les dépenses liées à la restauration scolaire, l'entretien des biens communaux, télécommunication, subventions aux associations, etc. Ceci est envisageable grâce aux entretiens qui nous ont permis de mieux comprendre le fonctionnement de certains services. Il nous a été possible en combinant une approche basée sur des comparaisons avec d'autres communes de mêmes strates d'extrapoler ces informations pour, par exemple, l'évaluation du personnel qui requiert une vision réaliste des besoins adaptée au nouveau contexte organisationnel. Bien entendu, il reste difficile d'appliquer une organisation type, chaque commune ayant des spécificités et émargeant à des programmes spécifiques (contrat de ville, contrat enfance, établissements et pôles structurants,...). Il nous a fallu, toutefois, ajouter dans certains cas particuliers, d'autres critères de calculs comme la notion de potentiel fiscal. Il faut noter la difficulté d'obtenir des informations fiables sans, d'une part, une certaine antériorité dans les données et, d'autre part, la répartition géographique et fonctionnelle des coûts. A ce titre, la mise en œuvre d'une comptabilité analytique durant quelques années avant le découpage, permettrait d'obtenir toutes les informations « pertinentes » pour les budgets des deux futures collectivités. Cette proposition est présentée dans la partie relative aux aspects organisationnels du projet de découpage. 20 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Reste le problème particulier des emprunts globalisés qui ne peuvent être répartis sans un approfondissement coûteux en temps (et bien qu'indispensable) au vu des comptes administratifs antérieurs. Nous utiliserons pour se faire une autre méthode basée sur des critères quantifiables, comme notamment sur la richesse fiscale des nouvelles communes, en fonction des natures de charges et de recettes à évaluer. Il serait possible (et valable à notre sens) d'utiliser des pondérations en fonction des calculs mais nous nous sommes contentés d'appliquer les proportions en fonction des résultats attendus. Enfin, par souci de simplification, nous considéreront qu'il n'existe pas de déficit ni d'excédent à reporter, tant en fonctionnement qu'en investissement. 3.2. LES RECETTES DE FONCTIONNEMENT 3.2.1. i'octroi de mer L'octroi de mer représente, comme dans la majorité des autres communes de l'île, une recette très importante. En 2004, son montant était de 12,5 M€, soit environ un quart des recettes réelles de fonctionnement. Brièvement, l'octroi de mer est prélevé sur les importations entrant à La Réunion sous forme de taxes. Ces recettes alimentent le Fonds Régional pour le Développement et l'Emploi (F.R.D.E.) dont une partie constitue le montant de l'octroi de mer à répartir dans les communes de La Réunion. La répartition se fait en trois tranches : -17% du total est ventilé entre les 24 communes selon un droit fixe ;
Pour nos calculs, il n'est pas possible de faire une répartition simplement au prorata de la population compte tenu que la création d'une nouvelle commune induira une modification à la baisse de la part fixe pour les autres. 21 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Nous avons donc procédé par comparaison avec des communes de strate similaires en prenant pour base les dotations par habitant (tout en faisant nos propres calculs) ce qui nous amène pour SAINT-LOUIS à 7,5 M€ et RSL/LES MAKES à 6,5 M€. 3.2.2.- La fiscalité directe locale Nous n'avons pu obtenir des services fiscaux des bases de taxe d'habitation et foncières bâties et non bâties. Nous avons dû reprendre certaines données de la précédente étude en rectifiant les pourcentages en fonction du zonage, LES MAKES étant anciennement rattachés à SAINT-LOUIS. Il conviendrait donc de reprendre contact avec les services fiscaux afin de leur fournir les informations concernant la répartition des voies et rues entre chaque nouvelle collectivité. Le tableau suivant reprend, de manière résumée, les données fiscales de l'année 2005 pour la ville de SAINT-LOUIS.
Prdts 05 ITH BTFPB DTFPNB La ventilation des produits fait apparaître une proportion importante dans les produits du foncier bâti, qui devrait avoir entre autre pour origine les revenus fiscaux issus de l'implantation de l'usine du Gol. 22 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
La répartition que nous proposons est donc normalement défavorable à la commune de la RIVIERE/LES MAKES pour le foncier bâti, et favorable pour la taxe d'habitation. Concernant la taxe professionnelle, un développement a été entrepris dans le paragraphe sur l'attribution de compensation. D'après nos calculs (cf. ANNEXE IV). la répartition moyenne des produits (y compris les allocations compensatrices) sur les taxes ménages est de 59% pour SAINT-LOUIS et 41% pour la RIVIERE/LES MAKES, soit respectivement 5 M€ et 3,55 M€. La nouvelle répartition des produits se ferait donc de manière graphique manière résumée suivante : T.H. TFPB
,i47% 53%
37%
La distinction est faite en fonction de la date de prise d'effet de l'arrêté préfectoral : si l'arrêté de scission est pris avant le 1er octobre de l'année (N), il produira ses effets l'année suivante (N+1). 23 Etude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Chaque commune aura donc à voter ses propres taux de taxe d'habitation et de taxes foncières bâties et non bâtie avant le 31 mars comme le prévoient les articles 1636 B sexies et septies du C.G.I. Pour l'application de la règle des liens entre les taux, ce sont les taux votés dans l'année de scission (N) qui servent de référence. Concernant les exonérations décidées par le conseil municipal de SAINT-LOUIS, elles ne seront plus applicables l'année suivant la scission (N+1). Il reviendra à chaque nouveau conseil de délibérer à nouveau selon le calendrier légal si elles veulent déroger au régime de droit commun. Dans le cas où l'arrêté de scission serait pris entre le 1er octobre et le 31 décembre (année N), les taux applicables doivent découler de délibérations concordantes des conseils municipaux des communes scindées. En l'absence de ces décisions, ce sont les mêmes taux qui s'appliqueront l'année effective de scission (N+1). Les nouveaux conseils municipaux qui n'auront donc pas délibéré voteront leurs taux d'imposition seulement la deuxième année (N+2). Pour l'étude, nous considéreront que les taux de l'année en cours seront reconduits l'année suivante. Il apparaît en effet peu probable que la scission conduise à augmenter la pression fiscale de l'une ou l'autre des nouvelles communes. 3.2.3.- L'attribution de compensation C.I.VI.S. L'attribution de compensation de la C.I.VI.S. a été calculée depuis le passage en communauté d'agglomération avec Taxe Professionnelle Unique (T.P.U.) à partir des bases fiscales de l'année 2002. Nous avons donc repris la part pour chaque commune des bases de taxe professionnelle pour déterminer le montant de l'attribution de compensation comme repris dans le tableau ci-après. 24 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
3.2.4.- La Dotation Globale de Fonctionnement (D.G.F.) Cette dotation issue de la décentralisation a été modifiée en profondeur depuis la loi de finances de 2004. La première refonte a constitué en un regroupement de plusieurs dotations compensatrices et par la réorganisation de chaque part de la D.G.F. Avec le projet de loi de finances 2005, la DGF forfaitaire se répartit en trois parts en fonction de la population, de la superficie de la commune et de la part de l'ancienne compensation salaires de la TP, intégrée depuis 2004 dans la DGF des communes. Pour ce qui nous intéresse, nous garderons comme critère de répartition la population qui représente proportionnellement la partie majoritaire dans le montant total. De plus, en règle générale pour les communes réunionnaises, c'est la dotation de garantie qui permet de maintenir une DGF au moins équivalente d'une année sur l'autre, et donc les nouvelles modalités de calcul influence relativement peu le résultat final. Au sens de l'article L.2334-10 du CGCT, le découpage devrait stricto sensu se faire pour un montant de DGF inchangé (sauf évolution prévue par les parlementaires en accord avec le Comité de Finances Locales qui se situe à un peu moins de 1%), avec la prise en compte uniquement de la répartition de la population par commune. Nous obtenons donc le résultat suivant : SAINT-LOUIS 4,4 M€ et RSL/MAKES environ 4 M€. 25 Étude relative au projet de découpage communal — GARCIA Experts-Consultants
3.2.5.- La taxe sur les carburants Ce fonds, géré par la REGION est destiné à l'entretien de la voirie, progresse aujourd'hui en fonction d'un coefficient d'augmentation annuel calculé au regard des taxes prélevées sur les carburants vendus à la pompe. La commune se voit donc notifiée un montant qui est supérieur généralement à celui de l'année précédente. Antérieurement, ce fonds prenait en compte le total des linéaires de chaque commune pour faire une répartition qui évoluait selon le dynamisme des collectivités les unes par rapport aux autres. Nous avons donc gardé comme critère les parts respectives de chaque nouvelle commune dans le total des kilomètres de voirie à savoir 35% pour SAINT-LOUIS / BNC et 65% pour LA RIVIERE / LES MAKES. 3.2.6.- Les recettes des contrats aidés Deux types de nouveaux contrats devraient bénéficier aux collectivités locales : les Contrats d'Accompagnement dans l'Emploi (C.A.E.) et les contrats d'avenir. Pour ce qui nous intéresse, il faut noter que par rapport aux C.E.C. (Contrat Emploi Consolidé), CES (Contrat Emploi Solidarité) et les Emplois-Jeunes amenés à être remplacés par les C.A.E. et les contrats d'avenir, les exonérations de charges et l'aide de l'État sont moins avantageux selon les cas. Pour les C.A.E. les taux de remboursement dépendent de la qualité du parcours d'insertion proposé en fonction des publics prioritaires. L'aide de l'État ne peut excéder 95% du taux horaire brut du SMIC. Les contrats d'avenir s'adressent aux bénéficiaires du RMI et des personnes en grandes difficultés percevant des aides. La commune est exonérée de certaines charges et percevra des aides complémentaires dégressives sur trois ans en fonction des personnes prioritaires. Nous proposons au final en fonction des dépenses de personnel d'appliquer un taux moyen de prise en charge de l'État entre 80% et 85%. 26 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Nous attirons l'attention sur le fait que le poids de ces contrats sera les années suivantes de plus en plus lourd dans les budgets compte tenu des taux de prise en charge dégressifs, alors que les dépenses devraient évoluer à la hausse. 3.2.7.- Les recettes provenant des prises en charge de personnel à refacturer La municipalité assume actuellement la rémunération de diverses personnes qui sont affectées à d'autres services communaux. Réglementairement et de manière comptable, le budget principal est donc remboursé par les autres budgets (CCAS notamment) des dépenses qu'elle a faite au titre de ces salaires (y compris les charges). En 2005, 1 290 K€ avait été prévus au budget principal qui seront repris pour moitié dans chaque nouvelle commune. 3.3.- LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT 3.3.1.- Les charges à caractère général (chapitre 011) Nous avons fait une ventilation des principales charges en affinant autant que faire se peut et en fonction des montants significatifs des retraitements de certaines dépenses. Cela concerne notamment les dépenses d'alimentation qui font l'objet de calculs particuliers (cf. ANNEXE V) avec la prise en compte du nombre de rationnaires par secteur avec 59% pour SAINT-LOUIS et 41% pour RSL/MAKES. Concernant les dépenses de la régie qui figurent en opération d'ordre (recettes de fonctionnement et dépenses d'investissement pour le total des fournitures et de la main d'œuvre), nous n'avons pris que les consommations intermédiaires pour l'entretien de l'existant. Il revient aux futures équipes municipales, en fonction de leurs dotations en moyens humains et matériels d'une part, et d'autre part de leur volonté de « faire-faire », d'engager une programmation en interne. 27 Étude relative au projet de découpage communal — GARCIA Experts-Consultants
3.3.2.- Les dépenses de personnel (chapitre 012) Concernant le personnel, les services informatiques et des ressources humaines nous ont transmis un train de paye détaillé qui après traitement permet d'évaluer le coût de divers services. Ces évaluations de charges de personnel ont été appréciées selon une répartition et un organigramme chiffrés (ANNEXE VI) en tenant compte, au vu de notre expérience, de l'organisation d'autres communes de même importance. Une mise à jour s'avérera nécessaire lors du découpage effectif, notamment si le dossier d'harmonisation statutaire des agents des collectivités territoriales évolue favorablement. Les opérations de découpage posent divers problèmes d'ordre juridique qu'il ne nous appartient pas de trancher. Nous avons toutefois pris certains principes de base en croisant les aspects organisationnels :
- le régime indemnitaire reste inchangé et les avantages acquis sont - l'ajustement entre les créations de poste et les suppressions de la commune Au final, les dépenses de personnel prévisionnelles établies selon les modalités explicitées ci-dessus, représentent environ deux tiers des dépenses réelles de fonctionnement pour chaque future commune. 3.3.3.- Les autres charges de gestion courante (chapitre 65) Ce chapitre ne pose pas réellement de problème avec une affectation qui se fait à en général au prorata de la population (par exemple pour certains contingents comme le S.D.I.S. ou ce critère s'impose) sauf notamment : 28 Étude relative au projet de découpage communal— GARCIA Experts-Consultants
3.3.4.- Les charges financières (chapitre 66) Les charges financières ont été réparties conformément aux simulations relatives à l'étude de la dette dans 'ANNEXE VIII. Nous avons donc retenu l'hypothèse d'une répartition en fonction de la moyenne faite sans pondération de divers critères dont la liste apparaît dans le tableau ci-après.
Ces quelques chiffres donnent la mesure de certains enjeux du découpage, notamment sur le plan de l'endettement des communes. Cet endettement est ici sous-estime compte tenu du fait de cette simulation de budget prend en compte la projection des emprunts à 2005, sans intégrer les nouveaux emprunts que la commune va contracter la commune d'ici cette date. Toutefois, pour ces derniers, nous recommandons que les services financiers puissent en effectuer l'affectation pour éviter une répartition forfaitaire. 29 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
3.3.5.- Les charges exceptionnelles réelles (chapitre 67) Une partie de ces charges concernent des aides en faveur du public scolaire, mesures qui ont été reconduites depuis plusieurs années. L'affectation se fera donc en fonction des effectifs des élèves de chaque commune. Pour le reste du compte 678, il s'agit d'opérations comptables liées à la vente de logements sociaux, dont le produit se retrouve partiellement au compte 778 et il n'est donc pas souhaitable ici de traiter ces « jeux d'écriture ». 4. SYNTHÈSE DE L'ANALYSE DES BUDGETS DES FUTURES COMMUNES Au préalable, il convient de rappeler que les aspects financiers sont incontestablement un des éléments déterminant de la faisabilité ou non du projet de découpage. Il n'en reste pas moins que les élus auront à se prononcer, au-delà de la viabilité financière du découpage, sur l'opportunité « générale » du projet en prenant en compte d'autres considérations : schéma d'aménagement, réorganisation des effectifs communaux actuels, projets à mettre en œuvre, rapprochement des élus pour plus de démocratie locale, etc. En matière budgétaire, certains éléments sont incontournables et devront faire l'objet d'un traitement particulier le plus détaillé possible comme pour le stock de dette à traiter, les résultats à affecter, le personnel à se répartir, etc. Ces analyses particulières devront, comme nous l'avons dit, d'une part se faire sur la base d'informations comptables à répertorier, collationner et traiter avant le découpage effectif. D'autre part, sans omettre de s'assurer à chaque fois de la validité juridique des opérations, il conviendra de proposer éventuellement d'autres critères de répartition paraissant obtenir le consensus prioritairement des élus et de la Préfecture. Au-delà des grands équilibres qui régissent l'élaboration des budgets dans le respect des règles de la comptabilité publique des contraintes s'imposent donc de différentes natures et nous ont conduit à valider une « épargne » pour chaque collectivité. Cette épargne doit lui permettre de réaliser les projets décidés par les élus tout en assurant aux deux collectivités de fonctionner, sans coupes sombres budgétaires, dans des conditions « normales » en termes de moyens humains et techniques. 30 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Enfin, il ressort des simulations des budgets une conclusion essentielle : le budget de fonctionnement de chaque future commune permet de dégager un excédent important pour assurer une épargne nette suffisante sans qu'aucune pression fiscale supplémentaire ne s'avère nécessaire. Il importe toutefois que les coûts de fonctionnement soient encore affinés en fonction des nouveaux projets qui seront mis en œuvre et des évolutions dans la prospective de recrutement, le chapitre du personnel devant rester prépondérant dans les budgets futurs. Il est entendu que dans les premières années, il sera difficilement envisageable d'avoir une tension importante sur les taux de la fiscalité des ménages (TH, TF) s'il s'avérait que les raisons premières en soient l'impact directement lié au découpage communal. Au final, les simulations budgétaires établies selon les hypothèses exposées plus haut, révèlent une capacité financière pour chaque future commune, à pouvoir assumer les conséquences d'une scission. De ce fait, il résulte, du point de vue financier, une appréciation favorable pour le découpage de la commune de SAINT-LOUIS. Nous attirons votre attention sur l'importance des charges de personnel dans les budgets des communes à double titre : - de manière quantitative, ces dépenses représentent environ deux tiers des dépenses de fonctionnement. Ce ratio, qui se rapproche de la moyenne départementale et de celui de la ville de SAINT-LOUIS, pèse sur le budget de manière sensible et limite sa capacité d'autofinancement. Il est de fait que ces charges ont un caractère rigide et évoluent régulièrement à la hausse du fait même de certaines obligations légales : augmentation du SMIC, de la valeur des points d'indice, etc. De même, il paraît difficile en fonction de la forte pression de la population précaire d'envisager des coupes drastiques dans les contrats aidés. - Il convient d'apprécier ce ratio en fonction des capacités d'encadrement mis en œuvre et de la répartition par statut du personnel, essentiellement au regard des effectifs de catégorie A. 31 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
En effet, en terme d'évolution, une augmentation des charges de personnel pourrait être due à un renforcement des équipes par des cadres dont les salaires sont, toutes choses égales par ailleurs, plus élevés dans la hiérarchie des rémunérations. Enfin, l'appréciation du résultat de nos calculs concernant la capacité de financement de chaque commune ne doit pas être considéré comme une fin en soi. En effet, plusieurs critères, comme on l'a déjà dit, doivent être pris en compte dès lors que toutes les informations seront réactualisées avant la procédure effective de découpage avec notamment :
Mais, la faisabilité du découpage ne doit certainement pas seulement se borner à des critères de viabilité financière mais aussi aux aspects identitaires, politiques, socio-économiques et plus généralement de développement sur le long terme. 32 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
DEUXIEME THEME : LES ASPECTS PATRIMONIAUX Conformément aux dispositions légales, il sera nécessaire de procéder à une identification et une répartition du patrimoine actuel de la commune de SAINT-LOUIS entre les deux futures communes. La notion de patrimoine, au sens de la loi, comprend l'ensemble des actifs, propriété de la Commune (réserves foncières, immeubles, matériels, véhicules, ...), mais aussi la totalité des passifs contractés (solde des emprunts bancaires, garanties et/ou cautions accordées aux créanciers de satellites (associations, SEM). Pour mémoire, il est fait obligation dans le cadre d'une scission de commune, de rattacher les dettes financières aux investissements qu'elles sont sensées avoir financées. Nos travaux ont donc consisté dans un premier temps :
Cette première analyse aura pour objectif de répertorier l'ensemble du patrimoine pour chacune des deux futures collectivités, et de proposer des solutions d'affectation quant aux éléments pour lesquels il se pose des difficultés d'interprétation. Elle a aussi permis de répertorier les insuffisances en matière d'équipement pour chacune des futures communes dans l'hypothèse où la scission deviendrait effective. Ce travail de recensement permet de répondre au souci d'équilibre et d'égalité dans la prestation publique dont la population de chaque future commune pourrait bénéficier. Cet aspect ressort du principe affirmé par l'article 2112-10 al.3, qui confère au représentant de l'État le droit de prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer la continuité des services publics. 33 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
1. LE CONSTAT GENERAL 1.1.- LE PORTEFEUILLE FONCIER D'après le service foncier, la commune ne dispose plus de terrains pouvant envisager la mise en œuvre de projets en fonction des besoins. La grande majorité des terrains inscrits dans l'inventaire communal est constituée de terrains d'assiette de bâtiments publics construits (y compris des réservoirs, lieux de culte,...), de quelques terrains occupés par des familles sans titre ou non exploitables (ravine). La seule exception se situe sur le quartier des MAKES où plusieurs terrains importants appartiennent à la ville. Cependant des projets liés à la structuration du bourg devraient être réalisés sur ces réserves. Cette tendance ne devrait pas s'inverser dans les quelques années à venir en l'absence de stratégie de recomposition du portefeuille foncier communal. De nouvelles ventes sont même prévues, notamment l'ancien centre du bois de la RIVIERE à la C.I.VI.S, ayant une large compétence économique à exercer. 1.2.- LES IMMOBILISATIONS BATIES Nous avons présenté en annexe une ventilation des bâtiments et autres structures communales par zone de référence au découpage. Cette répartition montre une certaine égalité entre les deux « futures » communes, mais pose les questions :
Ces remarques ont des incidences sur la voirie par exemple ou le réseau AEP et E.U. qui se sont déployés différemment. De même, sur le plan économique, le développement de chaque commune ne devrait pas suivre des axes stratégiques identiques. L'appréciation du retard pris par une ou l'autre des communes est donc, hormis les questions de sécurité ou d'obligation légale, une donnée subjective qui nécessiterait des études techniques, urbanistiques, etc. complémentaires. 34 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
De plus, comme nous en avons parlé dans l'approche financière, ces informations dépendent principalement du projet qui sera décidé par chaque nouvelle équipe municipale. 1.3.- LES BIENS AMORTISSABLES Les biens amortissables regroupent ici principalement des immobilisations corporelles comme les véhicules et les engins, le mobilier, petit outillage, appareils bureautiques, et autres divers autres matériels,... Au regard de l'instruction M14, ces biens doivent être obligatoirement amortis pour en constater la dépréciation. Les durées d'amortissement que nous avons pu noter n'excèdent pas la dizaine d'années ce qui traduit une volonté d'amortissement rapide de la collectivité. Concernant les biens attachés aux bâtiments (climatiseurs, câblage, matériels sportifs, agencements divers, ...), ils ne peuvent, bien entendu, pas faire l'objet d'une ventilation par commune. Pour les autres, tels que les véhicules ou l'outillage, une partie importante devrait être complètement amortie. Leur valeur comptable sera nulle alors qu'ils continueront à exister physiquement. Les objectifs patrimoniaux de la scission seront doubles :
A titre d'exemple, au plan des travaux d'entretien et d'extension du réseau routier communal, il n'existe qu'une balayeuse et une pelleteuse. Il faudra donc faire le choix entre dédoubler des matériels spécialisés et onéreux ou éventuellement s'entendre sur une programmation avec mise en commun de moyens techniques notamment. 35 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
1.4.- LES IMMOBILISATIONS FINANCIERES La commune possède des participations dans le capital, d'après les réponses qui ont été faites par les SEM, selon la répartition suivante :
L'état de l'actif de la commune fait toujours apparaître des participations au sein de la SEFIDA qui, selon nos informations, n'a plus d'activité. Les autres immobilisations financières concernent des parts sociales que la commune devrait se faire rembourser, des avances cautions et autres dépôts de garanties qui devront être restitués en tout ou partie. Enfin, suite à la passation d'actes de propriété, le plus souvent avec des occupants sans titre ou dans le cas de procédures de revente de logements sociaux, des prêts remboursables par les intéressés ont été accordés par la commune. Les familles créancières deviennent donc propriétaires de leur terrain ou de leur habitation, mais restent redevables de la ville. 1.5. LES IMMOBILISATIONS FIGURANT DANS LES BUDGETS ANNEXES 1.5.1.- Le budget annexe de l'eau La répartition des immobilisations se divise en deux : a) Une partie des immobilisations se rapporte à des réseaux identifiés. Seulement un tiers de ces installations et travaux divers est amorti et le schéma directeur prévoit de nouveaux investissements qui vont devoir être réalisés à court et moyen terme. Une étude rapide des enjeux concernant les programmes futurs d'adduction d'eau (renouvellement et extensions comprises) traduisent la nécessité de faire une approche globale de la gestion des réseaux. En effet, l'approvisionnement en eau des usagers nécessite de prendre en compte certaines interdépendances entre les forages qui ont été réalisés et la desserte des quartiers de la ville. La situation patrimoniale de chaque commune scindée de manière indépendante ne permet pas de valider des déficits dans le dispositif d'AEP. 36 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
b) D'autre part, les libellés de plusieurs opérations ne sont pas suffisamment explicites et donc non « localisables ». Par exemple, il est fait mention d'extensions diverses sur plusieurs années. Il ne nous paraît donc pas pertinent, au vu de ce qui vient d'être dit, d'engager des recherches sur des dossiers datant des années 70. 1.5.2.- Le budget annexe assainissement Les remarques concernant le budget annexe de l'eau sont applicables au budget d'assainissement. On peut ajouter que de manière pratique, les durées d'amortissement des installations sur le budget de l'eau sont en moyenne de 30 ans alors que pour l'assainissement elles s'étendent à une cinquantaine d'années. 1.6.- LE CAS PARTICULIER DU FONDS ARTISTIQUE La commune détient divers objets anciens ayant une valeur patrimoniale certaine avec des meubles, des peintures, des lithographies,... La valeur à l'actif de ce fonds est de 1 656 123,90 euros. Ce montant correspond à une somme de valeurs comptables puisque, conformément à la procédure d'inventaire prévue, il n'y a pas lieu d'entreprendre une valorisation de ces biens. D'autre part, la mise en valeur de ces objets, qui sont stockés sur le site de Maison rouge, devrait aboutir prochainement au projet de Musée des Arts Décoratifs de l'Océan Indien. Les aménagements, qui seront réalisés sous maîtrise d'ouvrage communal avec la participation de la Région, devraient constituer un pôle touristique structurant à l'échelle communale, voire départementale. La mise à disposition de la Région du fonds ne devrait pas poser de difficulté à moyen terme si le découpage aboutissait, compte tenu que les retombées économiques devraient profiter aux deux communes, notamment par le recours à des interventions au niveau intercommunal, par la communauté d'agglomération. Reste à s'entendre sur les modalités de répartition du FCTVA relatif aux investissements et de la participation éventuelle au fonctionnement. 37 Étude relative au projet de découpage communal — GARCIA Experts-Consultants
1.7.- LE STOCK D'EMPRUNTS ET LES GARANTIES D'EMPRUNTS 1.7.1- Le stock d'emprunts Dans le cadre d'une opération de partition d'une collectivité locale, les dispositions en vigueur imposent de répartir entre les futures communes, les soldes des emprunts restant à rembourser en fonction du lieu d'implantation des investissements qu'ils sont censés avoir financés. Ainsi, à la date de création des deux nouvelles communes, ces dernières devront prendre à leur charge les échéances des emprunts restant à rembourser pour lesquels le rattachement aux financements de biens situés sur leur territoire a pu être établi. Bien entendu, seuls les emprunts dont les échéances courent après la date effective du découpage seront à prendre en considération. Nous avons donc déterminé pour chaque future commune les échéances qui seront à leur charge. Toutefois, les emprunts ayant assuré le financement de programmations globales annuelles n'ont pas pu être affectés précisément à défaut d'informations suffisantes quant aux biens et aménagements financés. En effet, depuis quelques années, la plupart des emprunts sont accordées par référence à une dotation globale, finançant un programme annuel d'investissement décidé par la municipalité. En fait seulement quatre prêts ont des libellés explicites et concernent SAINT-LOUIS / BNC à savoir :
La question quant aux modalités de répartition de ces emprunts non affectés a été posée auprès des services de la Préfecture afin que la marche à suivre puisse être définie sur ce sujet. De plus, il convient de noter qu'un traitement spécifique explicitant nos propositions de critères de répartition fait l'objet d'un développement dans la partie financière de l'étude. 38 Etude relative au projet de découpage communal— GARCIA Experts-Consultants
Les services de la Préfecture nous ont précisés que cette question a été transmise à la D.G.C.L. à Paris, et qu'ils sont en attente de leur réponse. Toutefois, cette absence de disposition permet d'envisager des hypothèses pratiques et adaptées à la particularité de la commune de SAINT-LOUIS. De manière globale, le total du capital restant dû aux établissements financiers par la ville fait partie des données significatives de base à détailler dans la procédure de découpage de la commune et nécessairement dans notre étude. Cet encours était au début de l'année 2005 d'environ 9,5 millions d'euros pour le budget principal et 574 Keuros avec les budgets annexes eau et assainissement. Compte tenu des durées d'amortissements de la vingtaine de prêts, la commune devrait terminer de rembourser sa dette en 2016. Des dettes financières pour un montant de 2 132 K€ sous le libellé « emprunts et dettes assorties de conditions particulières » concernent en fait des opérations comptables pour la revente des logements sociaux mis en location-vente. Après renseignement auprès des services financiers, il apparaît que cette dette ne devrait pas être prise en compte dans la répartition par commune (pour SAINT-LOUIS / BNC nécessairement) du fait de sa nature de « régularisation comptable ». Aussi, lorsque nous disposerons d'informations plus complètes sur la répartition du produit fiscal, la population entre chaque commune et les surfaces construites de bâtiments municipaux, nous serons en mesure de proposer plusieurs hypothèses de répartition de la dette non affectée. En tout état de cause, la formulation retenue devra être mentionnée dans la charte de scission. Elle devra aussi préciser le caractère permanent ou évolutif du critère retenu, afin d'éviter toute contestation ultérieure. Nous attirons votre attention sur la nécessité de définir au préalable les nouvelles conditions de remboursement de ces emprunts, en particulier de déterminer qui sera le titulaire de la dette à l'égard des banques. Il est fondamental qu'aucune confusion ou doute puisse apparaître dans l'esprit des banques et de la Préfecture dans la continuité du remboursement des emprunts. Aussi, les opérations de partition devront établir précisément les communes en charge du remboursement du solde des emprunts, du respect des échéanciers initialement convenus et, éventuellement assortis d'une garantie conjointe et solidaire des autres communes les unes envers les autres. 39 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
Cependant, d'autres hypothèses pourraient éventuellement être envisagées et suggérées :
Concernant cette suggestion, il importe de convenir avec la perception les modalités de la constitution d'une provision des sommes à rembourser, au même titre que les salaires, évitant ainsi que la commune titulaire de la dette n'ait à effectuer seule les remboursements des échéances suite à la défaillance de l'autre commune. Au cas où cette hypothèse serait retenue, nous recommandons que la commune non titulaire de la dette vote, lors de son premier conseil municipal, une résolution s'engageant sur le remboursement de la dette. 1.7.2- Les garanties d'emprunts La commune de SAINT-LOUIS a accordé sa garantie au profit de plusieurs sociétés d'économie mixte (SEM) d'aménagement, d'entreprises spécialisées comme Bourbon Bois et d'établissement public (hôpital). Cette garantie a été accordée, en règle générale, dans le cadre d'opérations de développement de quartiers et de constructions de logements à des sociétés dotées d'une solide assise financière. Les SEM bénéficiaires de ces garanties sont la SHLMR, la SEMADER et la SIDR. Au budget 2005, l'encours des engagements donnés au 1er janvier s'élevait à 63.659.533,82 euros avec un amortissement qui devrait se terminer en 2041. Les informations ont été extraites des annexes au budget primitif 2005, et il a été possible d'établir sans difficulté une répartition des garanties d'emprunt entre les deux futures communes, qui est présentée en ANNEXE IX. 40 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
De cette répartition, il ressort qu'environ 80% des garanties d'emprunts reviennent à SAINT-LOUIS/ BNC et le reste à LA RIVIERE / LES MAKES. Il conviendra, lors du premier conseil municipal de chaque nouvelle commune, de faire adopter une résolution confirmant ces engagements. 41 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
2. LES PROPOSITIONS POUR UN PARTAGE PATRIMONIAL EQUITABLE 2.1.- UN PARTAGE DE L'EXISTANT A ORGANISER D'une manière général, ce partage dépend essentiellement du type de biens et des informations qui permettent de retrouver l'affectation de telle ou telle immobilisation quand cela est possible. Nous avons défini 3 types de biens qui nécessitent chacun un traitement particulier :
2.1.1.- Les immobilisations « durables » II est de fait que tous ces biens sont facilement identifiables et doivent être ventilés selon leur répartition géographique. Cette répartition vaut tant pour les bâtiments que pour les installations qui y sont rattachées, les terrains devant faire simplement l'objet d'un transfert depuis la collectivité d'origine. Le problème risque de se poser pour les infrastructures hébergeant actuellement des services intervenants dans toute la commune comme les services techniques. Sur ce sujet, nous avons déjà apporté des éléments de réflexion dans les paragraphes précédents, faisant l'objet de compléments dans la partie traitant de l'organisation ci-après. 2.1.2.- Les biens « meubles » Ces biens participent au fonctionnement des services mais ont pour particularité d'être amortissables et plus ou moins facilement déplaçables. Un certain nombre de matériels devront être dupliqués comme celui par exemple du service comptabilité ou de la D.R.H. II conviendrait que cette remise à niveau soit faite dans des conditions équitables afin qu'une commune ne conserve pas le matériel quasiment obsolète ou en panne. 42 Étude relative au projet de découpage communal - GARCIA Experts-Consultants
2.2.- DES MODALITES DE COLLABORATION A CONVENIR II importe effectivement de reporter autant que faire se peut dans la charte de scission les données chiffrées, en fonction des orientations prises en concertation avec les services de l'État. Cette répartition du patrimoine ne doit pas suivre simplement une logique financière mais permettre d'intercaler entre la commune et l'échelon intercommunal de véritables modalités de collaboration. Chaque commune devant assurer des prestations au moins aussi bonnes qu'avant la scission, il est certain qu'une partie du patrimoine devra être géré en commun dans le cadre de services publics. Enfin, du point de vue juridique, les transferts de propriété doivent être formalisés comme pour les terrains et les bâtiments sur le principe de la délimitation des territoires. Pour les autres biens, des listes doivent être établis validés par les conseils municipaux respectifs. Sans de tels documents, il existerait des risques d'erreurs au plan de la prise en charge comptable y compris par les agents du Trésor Public, mais aussi au regard des assurances, des contrats de maintenance, etc. 44 Étude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
TROISIEME THEME : LES ASPECTS ORGANISATIONNELS ET FONCTIONNELS DE L'OPÉRATION DE DÉCOUPAGE 1.- L'ORGANISATION POLITIQUE DES NOUVELLES COMMUNES La création de deux nouvelles communes se traduira par une nouvelle organisation politique de la ville de St-LOUIS. Les caractéristiques politiques, pour les élections municipales et cantonales de ces nouvelles collectivités locales sont détaillées dans les paragraphes suivants. 1.1.- LA FUTURE COMMUNE DE SAINT-LOUIS / BNC COMPRENANT PLUS DE 25.000 HABITANTS Le mode de scrutin de l'élection municipale sera identique à celui actuellement en vigueur (scrutin majoritaire de liste à deux tours, avec répartition proportionnelle des sièges en fonction des résultats). Le nombre d'élus au sein du conseil municipal sera de 35, avec la possibilité de désigner au maximum 10 adjoints. 1.2.- LA FUTURE COMMUNE DE LA RIVIERE / LES MAKES COMPRENANT PLUS DE 20.000 HABITANTS Le mode de scrutin de l'élection municipale sera identique (scrutin majoritaire de liste à deux tours, avec répartition proportionnelle des sièges en fonction des résultats). Compte tenu de la strate de population de la future commune, le nombre d'élus municipaux autorisé par la loi sera de 35, avec la possibilité pour le conseil municipal de pouvoir désigner 10 adjoints. 45 Etude relative au projet de découpage communal- GARCIA Experts-Consultants
1.3.- LES INCIDENCES SUR LA CARTE ELECTORALE CANTONALE L'actuel territoire de la commune de Saint-Louis dispose de deux sièges de conseiller général auprès du Département, dont le renouvellement a été effectué récemment en mars 2004. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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